Νέα μέτρα διαχείρισης κρίσεων για την αποφυγή μελλοντικών διασώσεων τραπεζών

Δευτέρα, 11 Ιούνιος, 2012 | NEA

Η χρηματοπιστωτική κρίση κατέδειξε ότι οι δημόσιες αρχές δεν είναι επαρκώς εξοπλισμένες ώστε να αντιμετωπίζουν προβληματικές τράπεζες που λειτουργούν στις σημερινές παγκόσμιες αγορές. Προκειμένου να διατηρηθούν οι βασικές χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες για τους πολίτες και τις επιχειρήσεις, οι κυβερνήσεις αναγκάστηκαν να εισφέρουν δημόσιο χρήμα σε τράπεζες και να χορηγήσουν εγγυήσεις σε πρωτοφανή κλίμακα: από τον Οκτώβριο του 2008 μέχρι τον Οκτώβριο του 2011, η Επιτροπή ενέκρινε μέτρα χορήγησης κρατικής ενίσχυσης σε χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς ύψους 4,5 τρισεκατ. ευρώ (ποσό που αντιστοιχεί στο 37% του ΑΕΠ της EΕ). Αυτό απέτρεψε τη μαζική πτώχευση τραπεζών και την οικονομική αναστάτωση, αλλά επιβάρυνε τους φορολογουμένους με την επιδείνωση των δημόσιων οικονομικών και δεν κατόρθωσε να επιλύσει το ζήτημα του πώς αντιμετωπίζονται οι μεγάλες διασυνοριακές τράπεζες που αντιμετωπίζουν οικονομικές δυσκολίες.

Οι προτάσεις που εξέδωσε σήμερα η Ευρωπαϊκή Επιτροπή για κανόνες σε επίπεδο ΕΕ για την ανάκαμψη και την εξυγίανση των τραπεζών θα αλλάξουν αυτή την κατάσταση. Εξασφαλίζουν ότι στο μέλλον οι αρχές θα διαθέτουν τα μέσα για να παρεμβαίνουν αποφασιστικά πριν εμφανιστούν τα προβλήματα και σε αρκετά πρώιμο στάδιο της διαδικασίας, σε περίπτωση εμφάνισης προβλημάτων. Επιπλέον, εάν η χρηματοοικονομική κατάσταση μιας τράπεζας επιδεινωθεί τόσο ώστε δεν μπορεί να διορθωθεί, η πρόταση εξασφαλίζει ότι οι κρίσιμης σημασίας λειτουργίες της τράπεζας μπορούν να διασωθούν, ενώ το κόστος της αναδιάρθρωσης και της εξυγίανσης των χρεοκοπημένων τραπεζών βαρύνει τους ιδιοκτήτες και τους πιστωτές τους και όχι τους φορολογουμένους.

Ο Πρόεδρος Barroso δήλωσε τα εξής: «Η ΕΕ ανταποκρίνεται πλήρως στις δεσμεύσεις της στο πλαίσιο του G20. Ήδη δύο εβδομάδες πριν από τη διάσκεψη κορυφής στο Los Cabos, η Επιτροπή παρουσιάζει πρόταση που θα συντείνει στην προστασία των ευρωπαίων φορολογουμένων και ευρωπαϊκών οικονομιών από τις επιπτώσεις τυχόν τραπεζικής χρεοκοπίας. Η σημερινή πρόταση αποτελεί ουσιαστικό βήμα στην πορεία προς την Τραπεζική Ένωση στην ΕΕ, και θα καταστήσει πλέον υπεύθυνο τον τραπεζικό τομέα. Αυτό θα συμβάλλει στη σταθερότητα και εμπιστοσύνη στην ΕΕ στο μέλλον, καθώς προσπαθούμε να ενισχύσουμε και να ενοποιήσουμε περισσότερο τις αλληλεξαρτώμενες οικονομίες μας.»

Ο αρμόδιος για την Εσωτερική Αγορά Επίτροπος κ. Michel Barnier έκανε την ακόλουθη δήλωση: «Η χρηματοπιστωτική κρίση έχει κοστίσει πολλά χρήματα στους φορολογουμένους. Η σημερινή πρόταση είναι το τελικό μέτρο στο πλαίσιο της εκπλήρωσης των δεσμεύσεών μας στο πλαίσιο της G20 για τη βελτίωση της νομοθεσίας στον χρηματοπιστωτικό τομέα. Πρέπει να εξοπλίσουμε τις δημόσιες αρχές έτσι ώστε να μπορούν να αντιμετωπίζουν ικανοποιητικά τις μελλοντικές τραπεζικές κρίσεις. Αλλιώς, θα πρέπει για άλλη μια φορά να πληρώσουν τον λογαριασμό οι πολίτες, ενώ οι διασωθείσες τράπεζες θα συνεχίσουν να ενεργούν όπως πριν, εφόσον θα γνωρίζουν ότι και πάλι θα διασωθούν.»

Βασικά στοιχεία της πρόταση

Ένα πλαίσιο εξυγίανσης

Το πλαίσιο βασίζεται σε πρόσφατες προσπάθειες διαφόρων κρατών μελών για τη βελτίωση των εθνικών συστημάτων εξυγίανσης. Ενισχύει τα εν λόγω συστήματα σε βασικούς τομείς και εξασφαλίζει τη βιωσιμότητα των εργαλείων εξυγίανσης στην ολοκληρωμένη χρηματοπιστωτική αγορά της Ευρώπης.

Τα προτεινόμενα εργαλεία χωρίζονται σε εξουσίες «πρόληψης», «έγκαιρης παρέμβασης» και «εξυγίανσης», ενώ η παρέμβαση των αρχών γίνεται όλο και πιο διεισδυτική όσο επιδεινώνεται η κατάσταση.

1. Προετοιμασία και πρόληψη:

– Πρώτον, το πλαίσιο επιβάλλει στις τράπεζες να καταρτίζουν σχέδια ανάκαμψης στα οποία προβλέπονται μέτρα που θα ενεργοποιηθούν σε περίπτωση επιδείνωσης της χρηματοοικονομικής τους κατάστασης, προκειμένου να αποκατασταθεί η βιωσιμότητά τους.

– Δεύτερον, οι αρχές που έχουν επιφορτιστεί με την ευθύνη της εξυγίανσης τραπεζών υποχρεούνται να καταρτίζουν σχέδια εξυγίανσης με επιλογές για την αντιμετώπιση τραπεζών σε κρίσιμη κατάσταση οι οποίες δεν είναι πλέον βιώσιμες (όπως λεπτομέρειες σχετικά με την εφαρμογή εργαλείων εξυγίανσης και τρόπων διασφάλισης της συνέχειας των λειτουργιών κρίσιμης σημασίας). Τα σχέδια διάσωσης και εξυγίανσης πρόκειται να καταρτίζονται τόσο σε επίπεδο ομίλου όσο και για τα επιμέρους ιδρύματα που ανήκουν στον όμιλο.

– Τρίτον, εάν οι αρχές εντοπίσουν τυχόν εμπόδια για τη δυνατότητα εξυγίανσης κατά τη διάρκεια αυτής της διαδικασίας σχεδιασμού, μπορούν να απαιτήσουν από μια τράπεζα να τροποποιήσει τις νομικές ή τις λειτουργικές δομές της για να εξασφαλιστεί ότι μπορεί να εξυγιανθεί με τα διαθέσιμα εργαλεία κατά τρόπο που δεν θέτει σε κίνδυνο τις κρίσιμης σημασίας λειτουργίες, δεν απειλεί τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα, ούτε συνεπάγεται κόστος για τον φορολογούμενο.

– Τέλος, οι χρηματοπιστωτικοί όμιλοι μπορούν να συνάπτουν ενδοομιλικές συμφωνίες υποστήριξης, προκειμένου να περιορίζεται η ανάπτυξη των κρίσεων και να ενισχύεται γρήγορα η χρηματοπιστωτική σταθερότητα του ομίλου ως συνόλου. Υπό την προϋπόθεση της έγκρισης από τις εποπτικές αρχές και τους μετόχους της κάθε οντότητας που είναι συμβαλλόμενο μέρος της συμφωνίας, τα ιδρύματα που λειτουργούν στο πλαίσιο ενός ομίλου θα είναι συνεπώς σε θέση να παρέχουν χρηματοδοτική στήριξη (υπό μορφή δανείων, παροχής εγγυήσεων, ή παροχής περιουσιακών στοιχείων που χρησιμοποιούνται ως εμπράγματη ασφάλεια σε συναλλαγές) σε άλλες οντότητες του ομίλου που αντιμετωπίζουν οικονομικές δυσκολίες.

2. Έγκαιρη παρέμβαση

Η έγκαιρη επέμβαση των εποπτικών αρχών θα εξασφαλίσει ότι οι οικονομικές δυσκολίες αντιμετωπίζονται μόλις αυτές εμφανιστούν. Οι εξουσίες έγκαιρης παρέμβασης ενεργοποιούνται όταν ένα ίδρυμα δεν πληροί ή ενδέχεται να παραβιάζει τις ελάχιστες κεφαλαιακές απαιτήσεις.Οι αρχές μπορούν να απαιτήσουν από το ίδρυμα να εφαρμόσει μέτρα που προβλέπονται στο σχέδιο ανάκαμψης, να καταρτίσει πρόγραμμα δράσης και χρονοδιάγραμμα για την εφαρμογή του, να απαιτήσουν τη σύγκληση συνέλευσης των μετόχων για να ληφθούν επείγουσες αποφάσεις, και να απαιτήσουν από το ίδρυμα να καταρτίσει σχέδιο για την αναδιάρθρωση του χρέους με τους πιστωτές του.

Επιπλέον, οι εποπτικές αρχές θα έχουν την εξουσία να διορίζουν ειδικό διαχειριστή σε μια τράπεζα για περιορισμένο χρονικό διάστημα, όταν υπάρχει σημαντική επιδείνωση της οικονομικής της κατάστασης και τα εργαλεία που αναφέρονται ανωτέρω δεν επαρκούν ώστε να αντιστραφεί η κατάσταση. Η πρωταρχική αποστολή του ειδικού διαχειριστή είναι να αποκαταστήσει την οικονομική κατάσταση της τράπεζας και την ορθή και συνετή διαχείριση των δραστηριοτήτων της.

3. Εξουσίες και εργαλεία εξυγίανσης

Η εξυγίανση πραγματοποιείται εάν τα προληπτικά μέτρα και τα μέτρα έγκαιρης παρέμβασης δεν καταφέρουν να επανορθώσουν την κατάσταση και αυτή επιδεινώνεται μέχρι το σημείο της πτώχευσης ή της πιθανής πτώχευσης της τράπεζας. Εάν η αρχή θεωρεί ότι κανένα εναλλακτικό μέτρο δεν μπορεί να συμβάλει στην αποφυγή της πτώχευσης της τράπεζας, και ότι διακυβεύεται το δημόσιο συμφέρον (πρόσβαση σε κρίσιμης σημασίας τραπεζικές λειτουργίες, χρηματοπιστωτική σταθερότητα, ακεραιότητα των δημοσίων οικονομικών κ.λπ.), οι αρχές θα πρέπει να αναλάβουν τον έλεγχο του ιδρύματος και να αναλάβουν αποφασιστική δράση για την εξυγίανσή του.

Τα εναρμονισμένα εργαλεία και εξουσίεςεξυγίανσης,μαζί με τα σχέδια εξυγίανσης που έχουν καταρτιστεί εκ των προτέρων τόσο για τις τράπεζες που λειτουργούν σε εθνικό επίπεδο όσο και για τις διασυνοριακές τράπεζες, θα εξασφαλίσουν ότι οι εθνικές αρχές σε όλα τα κράτη μέλη διαθέτουν μια κοινή δέσμη «εργαλείων» και έναν χάρτη πορείας για τη διαχείριση της πτώχευσης των τραπεζών. Η παρεμβολή στα δικαιώματα των μετόχων και των πιστωτών, που είναι αναπόφευκτη συνέπεια των εργαλείων, δικαιολογείται από την επιτακτική ανάγκη προστασίας της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας, των καταθετών και των φορολογουμένων, και συνοδεύεται από διασφαλίσεις για να εξασφαλιστεί ότι τα εργαλεία εξυγίανσης δεν χρησιμοποιούνται αντικανονικά.

Τα κύρια εργαλεία εξυγίανσης είναι τα εξής:

– Το εργαλείο πώλησης δραστηριοτήτων, βάσει του οποίου οι αρχές πωλούν το σύνολο ή μέρος της υπό πτώχευση τράπεζας σε άλλη τράπεζα·

– Το εργαλείο μεταβατικού ιδρύματος, το οποίο συνίσταται στον προσδιορισμό των υγιών περιουσιακών στοιχείων ή των βασικών λειτουργιών της τράπεζας και στον διαχωρισμό τους σε μια νέα τράπεζα (μεταβατική τράπεζα), που θα πωληθεί σε άλλη οικονομική οντότητα. Στη συνέχεια, η παλαιά τράπεζα με τα επισφαλή περιουσιακά στοιχεία ή τις μη βασικές λειτουργίες εκκαθαρίζεται με την κανονική πτωχευτική διαδικασία·

– Tο εργαλείο διαχωρισμού περιουσιακών στοιχείων, με το οποίο τα επισφαλή περιουσιακά στοιχεία της τράπεζας μεταβιβάζονται σε έναν φορέα διαχείρισης περιουσιακών στοιχείων. Το εν λόγω εργαλείο καθαρίζει τον ισολογισμό της τράπεζας. Προκειμένου να αποφευχθεί η χρήση του εν λόγω εργαλείου αποκλειστικά ως μέτρου κρατικής ενίσχυσης, το πλαίσιο ορίζει ότι αυτό μπορεί να χρησιμοποιηθεί μόνο σε συνδυασμό με άλλο εργαλείο (μεταβατική τράπεζα, πώληση δραστηριοτήτων ή απομείωση). Αυτό εξασφαλίζει ότι, ενώ η τράπεζα λαμβάνει στήριξη, υφίσταται ταυτόχρονα αναδιάρθρωση·

– Το εργαλείο διάσωσης με ίδια μέσα, με το οποίο η τράπεζα προβαίνει σε ανακεφαλαιοποίηση με διαγραφή ή αποδυνάμωση των μετόχων, ενώ οι απαιτήσεις των πιστωτών μειώνονται ή μετατρέπονται σε μετοχές. Με τον τρόπο αυτόν, ένα ίδρυμα για το οποίο δεν έχει βρεθεί ιδιώτης αγοραστής, ή το οποίο θα είναι περίπλοκο να διαχωριστεί, θα μπορούσε έτσι να συνεχίσει να παρέχει βασικές υπηρεσίες, χωρίς να υπάρχει ανάγκη διάσωσης με δημόσιο χρήμα, και οι αρχές θα έχουν χρόνο για την αναδιοργάνωσή του ή τη μείωση τμημάτων των δραστηριοτήτων του με μεθοδευμένο τρόπο. Για τον σκοπό αυτόν, οι τράπεζες θα πρέπει να διαθέτουν ένα ελάχιστο ποσοστό των συνολικών υποχρεώσεών τους υπό τη μορφή μέσων που είναι επιλέξιμα για διάσωση με ίδια μέσα. Εάν ενεργοποιηθεί το εν λόγω εργαλείο, τα μέσα αυτά θα απομειώνονται με προκαθορισμένη σειρά όσον αφορά την εξοφλητική προτεραιότητα των απαιτήσεων έτσι ώστε το ίδρυμα να ανακτήσει τη βιωσιμότητά του.

Συνεργασία μεταξύ των εθνικών αρχών

Προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι τράπεζες ή οι όμιλοι της ΕΕ που δραστηριοποιούνται διασυνοριακά, το πλαίσιο ενισχύει τη συνεργασία μεταξύ των εθνικών αρχών σε όλα τα στάδια της προετοιμασίας, της παρέμβασης και της εξυγίανσης. Προβλέπονται σώματα εξυγίανσης υπό την καθοδήγηση της αρχής εξυγίανσης του ομίλου, και με τη συμμετοχή της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών (ΕΑΤ). Η ΕΑΤ θα διευκολύνει τις κοινές δράσεις και θα ενεργεί ως δεσμευτικός διαμεσολαβητής, εάν χρειαστεί.Με τον τρόπο αυτόν τίθενται τα θεμέλια για μια όλο και περισσότερο ολοκληρωμένη εποπτεία των διασυνοριακών οντοτήτων σε επίπεδο ΕΕ, η οποία θα πρέπει να διερευνηθεί περαιτέρω κατά τα προσεχή έτη στο πλαίσιο της επανεξέτασης της αρχιτεκτονικής των εποπτικών αρχών στην Ευρώπη.

Χρηματοδότηση της εξυγίανσης

Για να είναι αποτελεσματικά, τα εργαλεία εξυγίανσης θα απαιτήσουν κάποια χρηματοδότηση. Για παράδειγμα, αν οι αρχές δημιουργήσουν μια μεταβατική τράπεζα, θα χρειαστούν κεφάλαια ή βραχυπρόθεσμα δάνεια. Εάν δεν είναι δυνατή η χρηματοδότηση μέσω της αγοράς και προκειμένου να αποφευχθεί η χρηματοδότηση των ενεργειών εξυγίανσης από το κράτος, θα διατεθεί συμπληρωματική χρηματοδότηση από ταμεία εξυγίανσης, τα οποία θα εισπράττουν συνεισφορές από τις τράπεζες ανάλογα με τις υποχρεώσεις τους και τα προφίλ κινδύνου τους. Τα ταμεία θα πρέπει να αποκτήσουν επαρκείς δυνατότητες ώστε να φθάσουν στο 1% των καλυπτόμενων καταθέσεων σε 10 έτη. Θα χρησιμοποιούνται αποκλειστικά για την υποστήριξη της ομαλής αναδιοργάνωσης και εξυγίανσης, και σε καμία περίπτωση για τη διάσωση τραπεζών. Τα εθνικά ταμεία εξυγίανσης θα συνεργάζονται, ιδίως για την παροχή χρηματοδότησης για την εξυγίανση διασυνοριακών τραπεζών.

Για τη βέλτιστη χρήση των πόρων, η οδηγία για την εξυγίανση αξιοποιεί επίσης τη χρηματοδότηση που διατίθεται ήδη στα 27 συστήματα εγγύησης των καταθέσεων (ΣΕΚ). Τα ΣΕΚ θα παρέχουν χρηματοδότηση, παράλληλα με το ταμείο εξυγίανσης, για την προστασία των ιδιωτών καταθετών. Για να μεγιστοποιηθεί η συνέργεια, θα επιτρέπεται στα κράτη μέλη ακόμη και να συγχωνεύουν το ΣΕΚ και το ταμείο εξυγίανσης, εφόσον υπάρχουν όλα τα εχέγγυα για να εξασφαλιστεί ότι το σύστημα εξακολουθεί να είναι σε θέση να αποζημιώνει τους καταθέτες σε περίπτωση πτώχευσης.

Ιστορικό

Η κρίση κατέδειξε σαφώς ότι όταν τα προβλήματα πλήττουν μια τράπεζα, μπορούν να εξαπλωθούν σε ολόκληρο τον χρηματοπιστωτικό τομέα και να υπερβούν τα σύνορα της κάθε χώρας. Επίσης έδειξε ότι δεν υπήρχαν συστήματα για τη διαχείριση των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων που αντιμετωπίζουν προβλήματα. Υπάρχουν ελάχιστοι κανόνες που καθορίζουν σε ποιες ενέργειες θα πρέπει να προβαίνουν οι αρχές σε περίπτωση μιας τραπεζικής κρίσης. Για τον λόγο αυτόν, συμφωνήθηκε στη G20 ότι πρέπει να δημιουργηθούν πλαίσια πρόληψης και διαχείρισης των κρίσεων.

Η χρηματοπιστωτική κρίση έδωσε σαφείς ενδείξεις της ανάγκης για πιο εύρωστες κανονιστικές ρυθμίσεις διαχείρισης κρίσεων σε εθνικό επίπεδο, καθώς επίσης και της ανάγκης για ρυθμίσεις που θα είναι πιο κατάλληλες για την αντιμετώπιση των διασυνοριακών τραπεζικών χρεοκοπιών. Κατά τη διάρκεια της κρίσης υπήρξαν διάφορες χρεοκοπίες τραπεζών εξέχουσας σημασίας (Fortis, Lehman Brothers, ισλανδικές τράπεζες, Anglo Irish Bank, Dexia), που αποκάλυψαν σοβαρές ελλείψεις στις υφιστάμενες ρυθμίσεις. Δεδομένης της απουσίας μηχανισμών για την οργάνωση μιας ομαλής εκκαθάρισης, τα κράτη μέλη της ΕΕ δεν είχαν άλλη επιλογή από τη διάσωση του τραπεζικού τομέα τους. Η Επιτροπή έχει ήδη δημοσιεύσει το 2010 ανακοίνωση σχετικά με τη μελλοντική πορεία επί του θέματος (IP/10/1353 ).